Pomoc publiczna dla portów lotniczych

Rozwój portów lotniczych w Polsce i zaangażowanie władz publicznych (w tym jednostek samorządu terytorialnego) w ich tworzenie oraz pomoc w utrzymaniu, każe rozważyć dopuszczalność pomocy publicznej w takich działaniach. Wsparcie udzielone z naruszeniem prawa, grożąc zakłóceniem konkurencji może być ocenione jako nieopuszczalne i stanowić podstawę żądania zwrotu pomocy, formułowane na podstawie przepisów Traktatu o Funkcjonowaniu UE (TFUE) przez Komisję Europejską.

Kryteria kwalifikacji wsparcia jako pomocy publicznej zawarte są w art. 107 ust. 1 TFUE) Zgodnie z ww. przepisem, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w Traktacie, każda pomoc udzielana przez państwo członkowskie lub ze źródeł państwowych, w jakiejkolwiek formie, która narusza lub grozi naruszeniem konkurencji przez uprzywilejowanie niektórych przedsiębiorstw lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z zasadami rynku wewnętrznego w zakresie, w jakim wpływa negatywnie na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi. Oznacza to, iż wsparcie dla przedsiębiorstwa (podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą) podlega przepisom dotyczącym pomocy publicznej, o ile jednocześnie spełnione są następujące przesłanki:

  1. udzielane jest ono przez Państwo, lub ze środków państwowych,
  2. przedsiębiorstwo uzyskuje przysporzenie na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku,
  3. ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określone przedsiębiorstwo, lub grupę przedsiębiorstw albo produkcję określonych towarów),
  4. grozi zakłóceniem, lub zakłóca konkurencję, w zakresie w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi Unii Europejskiej.

Przepisy o pomocy publicznej mają zastosowanie wyłącznie do relacji: publiczny podmiot udzielający pomocy – przedsiębiorstwo. Definicja przedsiębiorstwa, określona w art. 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17.6.2014 r., uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, stanowi, że jest to podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną. Działalność gospodarcza w rozumieniu prawa wspólnotowego „polega na oferowaniu towarów lub usług na określonym rynku” i ma charakter ekonomiczny, to znaczy – odpłatny1.

Działalność portu lotniczego, polegająca na świadczeniu usług portu lotniczego na rzecz przedsiębiorstw lotniczych i innych podmiotów, stanowi działalność gospodarczą2. Elementem działalności gospodarczej portu lotniczego jest budowa infrastruktury portu lotniczego3. Jednakże nie każdy rodzaj działalności portów lotniczych stanowi działalność gospodarczą. Jak wskazano w Wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych4 (Wytyczne lotnicze), charakteru gospodarczego nie mają działania wchodzące zwykle w zakres kompetencji państwa (władzy publicznej). Do działań takich w przypadku lotnisk zalicza się na ogół działania prowadzone przez kontrolę ruchu lotniczego, służbę celną, straż pożarną, działania niezbędne do ochrony lotnictwa cywilnego przed aktami bezprawnej ingerencji oraz inwestycje związane z infrastrukturą i wyposażeniem koniecznymi do wykonywania tych działań. Jeśli jednak pomoc dotyczy całości działalności przedsiębiorcy, a nie wyłącznie sfery bezpieczeństwa – może stanowić pomoc publiczną. Zgodnie z pkt 36 Wytycznych lotniczych, finansowanie publiczne działalności niegospodarczej nie stanowi pomocy publicznej, jeżeli finansowanie to jest ściśle ograniczone do rekompensowania kosztów ponoszonych z tytułu takiej działalności i nie można go wykorzystywać w odniesieniu do innych rodzajów działalności. Powstaje wówczas obowiązek oddzielnego ewidencjonowania kosztów z działalności gospodarczej i niegospodarczej w celu uniknięcia przenoszenia funduszy publicznych z działalności niegospodarczej na działalność gospodarczą. Konieczna jest także analiza, czy system prawny państwa członkowskiego nie nakłada na operatora portu lotniczego obowiązku prowadzenia niektórych rodzajów działalności, które zasadniczo mogłyby być uznawane za mające charakter niegospodarczy, jednakże są nieodłącznie związane z działalnością o charakterze gospodarczym.

Analizę polskiego porządku prawnego w kontekście istnienia obowiązku nałożonego na porty lotnicze, który to obowiązek mógłby być kwalifikowany jako zobowiązanie do wykonywania prerogatyw władzy publicznej, Komisja Europejska przeprowadziła w sprawie pomocy publicznej dla portu lotniczego Gdynia – Kossakowo5 stwierdzając:

– finansowanie publiczne działalności o charakterze niegospodarczym ściśle związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej nie może prowadzić do nieuzasadnionej dyskryminacji między liniami lotniczymi i zarządcami portów lotniczych. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, zwalnianie przez organy publiczne przedsiębiorstw z kosztów nieodłącznie związanych z ich działalnością gospodarczą uznaje się za korzyść6. Jeśli zatem dany porządek prawny przewiduje, że normalną praktyką jest ponoszenie przez linie lotnicze lub zarządców portów kosztów pewnych usług, podczas gdy niektóre linie lotnicze lub zarządcy portów, świadczący te same usługi w imieniu tych samych organów publicznych, nie muszą ponosić takich kosztów, wówczas istnieje możliwość, że ci ostatni odnoszą korzyść, nawet jeśli takie usługi same w sobie uznaje się za działalność o charakterze niegospodarczym. (motyw 89 decyzji);

– konieczna jest zatem analiza ram prawnych obowiązujących danego operatora portu lotniczego, aby ocenić, czy przedmiotowe ramy prawne nakładają na zarządców portu lub na linie lotnicze obowiązek ponoszenia kosztów prowadzenia niektórych rodzajów działalności, które same w sobie mogą być uznane za działalność o charakterze niegospodarczym, a które są jednak nieodłącznie związane z prowadzeniem działalności o charakterze gospodarczym (motyw 89 decyzji);

– mimo że działalność, o której mowa w motywie 88 (kontrola ruchu lotniczego, policja, służba celna, straż pożarna, realizacja zadań koniecznych w celu zapewnienia ochrony lotnictwa cywilnego przed bezprawną ingerencją, jak również inwestycje w infrastrukturę i sprzęt konieczne do realizacji takich zadań), może być uznana za działalność o charakterze niegospodarczym, Komisja zauważa, że zgodnie z polskim prawem7 zarządcy portów mają obowiązek finansowania z własnych środków obiektów i urządzeń lotniska niezbędnych do wykonywania tej działalności (motyw 90 decyzji);

– Komisja uważa zatem, że finansowanie publiczne przekazane zarządcy portu lotniczego w Gdyni przeznaczone na wspomniane wyżej obiekty i urządzenia zwalnia go z kosztów nieodłącznie związanych z jego działalnością gospodarczą.8

Na powyższym przykładzie widać, że Komisja Europejska w celu uznania, że dana działalność stanowi niegospodarczą działalność portu lotniczego, której publiczne finansowanie nie stanowi pomocy publicznej, wymaga, aby wszystkie porty lotnicze w danym kraju członkowskim miały nałożony obowiązek wykonywania działalności z zakresu prerogatyw władzy publicznej i temu obowiązkowi towarzyszył powszechny obowiązek finansowania tych działań przez państwo członkowskie. Polskie przepisy, w tym Prawo lotnicze, nakładając obowiązki w tym zakresie, przewidują finansowanie ich ze środków zarządcy portu lotniczego. W konsekwencji dofinansowanie w tym celu, stanowiąc instrument o charakterze indywidualnym – byłoby finansowaniem stanowiącym pomoc publiczną.

Pomoc dla portu lotniczego, za wyjątkiem finansowania zadań niegospodarczych, spełnia przesłanki z art. 107 ust. 1 TFUE, dotyczące środków publicznych, selektywności, związku z działalnością gospodarczą oraz wpływu na konkurencję i wymianę handlową. W takim przypadku przyznanie pomocy wymaga by ustalić, kiedy jest to pomoc publiczna zgodna z przepisami unijnymi. Udzielenie pomocy publicznej co do zasady każdorazowo wiąże się, zgodnie z art. 108 TFUE, z koniecznością jej notyfikacji i uzyskania zgody Komisji Europejskiej na jej udzielenie. Istnieją jednak przepisy wyłączające obowiązek notyfikacji

Po pierwsze – jeżeli wsparcie nie będzie przekraczać 200 tys. Euro z uwagi na wysokość nie będzie stanowiło pomocy de minimis, zgodnej z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18.12.2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis, ponieważ maksymalna wartość pomocy de minimis to 200 tys. Euro na trzy lata dla pojedynczego przedsiębiorcy. Dokapitalizowanie do wartości 200 tys. Euro będzie stanowić pomoc de minimis, zgodną z rynkiem wewnętrznym i nie podlegającą notyfikacji KE.

Po wtóre – Komisja Europejska ma możliwość wydawania rozporządzeń, na podstawie których pewne kategorie pomocy publicznej są, niejako z góry, uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem i w związku z tym nie wymagają wcześniejszej notyfikacji oraz uzyskania zgody Komisji na ich wprowadzenie. Rozporządzenie Komisji nr 2017/1084 z dnia 14.6.2017 r. zmieniające rozporządzenie (UE) nr 651/2014 w odniesieniu do pomocy na infrastrukturę portową i infrastrukturę portów lotniczych, progów powodujących obowiązek zgłoszenia pomocy na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego, pomocy na infrastrukturę sportową i wielofunkcyjną infrastrukturę rekreacyjną, a także programów regionalnej pomocy operacyjnej skierowanych do regionów najbardziej oddalonych oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 702/2014 w odniesieniu do obliczania kosztów kwalifikowalnych, uregulowało możliwość udzielania pomocy publicznej zwolnionej z obowiązku notyfikacji w obszarze portów lotniczych.

Zgodnie z art. 56a ust. 1 rozporządzenia nr 651/2014, pomoc inwestycyjna dla portu lotniczego jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 Traktatu i wyłączona z obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 108 ust. 3 Traktatu, jeżeli spełnione są warunki określone w ust. 3-14 niniejszego artykułu i w rozdziale I. Z kolei, zgodnie z art. 56a ust. 2 rozporządzenia nr 651/20142, pomoc operacyjna dla portu lotniczego jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 Traktatu i wyłączona z obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 108 ust. 3 Traktatu, jeżeli spełnione są warunki określone w ust. 3, 4, 10 i 15-18 niniejszego artykułu i w rozdziale I. Jednocześnie wskazać należy, że cześć ze zliberalizowanych przepisów rozporządzenia nr 659/2014 ma zastosowanie wyłącznie do portów lotniczych obsługujących rocznie poniżej 200 tys. pasażerów, ale także do takich o przepływie pasażerów do 3 mln rocznie.

Po trzecie – rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawana przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. W przypadku lotnisk może mieć miejsce wyłącznie wobec lotnisk użytku publicznego w rozumieniu art. 54 ustawy Prawo lotnicze. Na powyższe wskazuje zapis art. 183 ustawy Prawo lotnicze. Zgodnie z przywołanym przepisem ustawy obowiązek może zostać nałożony na zarządzającego lotniskiem o stosunkowo niedużym ruchu, lecz ważnego dla miasta lub regionu. Obowiązek ustanawiany jest na wniosek jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą zawarcia z zarządzającym lotniskiem umowy jest uprzednie ustalenie w umowie zawartej pomiędzy Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego i wnioskującą jednostką samorządu zasad współfinansowania zarządzającego lotniskiem użytku publicznego w związku z wykonywaniem przez niego obowiązku użyteczności. Tym samym ustanowienie omawianego obowiązku wymaga podpisania dwóch umów – między Prezesem Urzędu i jednostką samorządu terytorialnego oraz między Prezesem Urzędu a zarządzającym lotniskiem. Nakładane na lotniska obowiązki mogą dotyczyć wyłącznie działalności lotniczej lotniska i nie może dotyczyć działalności komercyjnej, w tym handlowej, restauracyjnej i innej działalności usługowej niezwiązanej bezpośrednio z przewozem lotniczym.

Wydaje się, że art. 183 Prawa lotniczego nie wyłącza kompetencji jednostek samorządu terytorialnego do nałożenia obowiązku świadczenia usług publicznych na zarządzającego lotniskiem, gdyż obowiązek użyteczności publicznej w rozumieniu Prawa lotniczego należy postrzegać jedynie jako rodzaj usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu prawa Unii Europejskiej (art. 106 ust. 2 TFUE), a prawo UE nie przesądza przy tym, jaki organ krajowy powinien nakładać zobowiązanie do świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, pozostawiając to prawu krajowemu. Zapewnienie funkcjonowania lotniska może być uznane za zadanie własne województwa, a tym samym to np. województwo może ustalić obowiązek wykonywania usług publicznych przez lotnisko. Z kolei rekompensata może przybierać np. postać dokapitalizowania spółek prawa handlowego.

Należy jednak wskazać, że warunki zwolnienia z notyfikacji pomocy publicznej w formie rekompensaty określa decyzja Komisji Europejskiej z dnia z dnia 20.12.2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, która ma zastosowanie jedynie do portów lotniczych, w których średnie roczne natężenie ruchu w okresie dwóch lat obrotowych poprzedzających rok, w którym nastąpiło powierzenie świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, nie przekraczało 200 000 pasażerów w przypadku lotnisk.

Po czwarte – notyfikacja w trybie ustawy z dnia 30.04.2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1808), przed udzieleniem pomocy publicznej. W tym przypadku zgodnie z art. 108 TFUE, Komisja Europejska jest informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy, a dane państwo członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej. Zatem jeżeli pomoc publiczna zostanie udzielona z naruszeniem ww. przepisów stanowi ona tzw. pomoc nielegalną (naruszenie formalne).

Pomoc na infrastrukturę lotniskową może być udzielana jako pomoc sektorowa, co skutkuje koniecznością zapewnienia jej zgodności z Wytycznymi dotyczącymi pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych. Jednym z warunków, które muszą być spełnione, by Komisja Europejska mogła uznać pomoc inwestycyjną i operacyjną dla portów lotniczych za zgodną z rynkiem wewnętrznym jest to, by pomoc taka przyczyniała się do osiągnięcia celu leżącego we wspólnym interesie państw członkowskich (pkt 79 Wytycznych lotniczych z 2014 r.). Komisja uważa, że osiągnięciu tego celu nie sprzyja jednak ani powielanie nierentownych portów lotniczych, ani tworzenie dodatkowej niewykorzystanej przepustowości. Żadnej inwestycji, która nie oferuje zadowalających średnioterminowych perspektyw użytkowania lub która powoduje pogorszenie średnioterminowych perspektyw użytkowania istniejącej infrastruktury na obszarze ciążenia, nie można uznać za przyczyniającą się do osiągnięcia celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania9. Z uwagi na możliwość zakłócenia konkurencji, Komisja będzie zasadniczo zgłaszać wątpliwości, co do zgodności inwestycji w infrastrukturę portu lotniczego w porcie lotniczym znajdującym się na obszarze ciążenia istniejącego portu lotniczego, jeżeli istniejący port lotniczy nie działa na granicy maksymalnej przepustowości lub w jej pobliżu10. Dlatego też Komisja jest zdania, że jeżeli pomoc przeznaczona dla portu lotniczego, który konkurowałby bezpośrednio z innym portem lotniczym w tym samym obszarze ciążenia, przy braku takiego popytu na usługi portu lotniczego, którego istniejący port lotniczy nie mógłby zaspokoić, pomoc taka miałaby wpływ na handel w stopniu sprzecznym ze wspólnym interesem11.

Odrębną kwestią jest zapewnienie finansowej stabilności prowadzenia działalności portów lotniczych, czemu służyć ma wprowadzony w 2014 r. przez KE rodzaj pomocy publicznej, jakim jest pomoc operacyjna dla portów lotniczych Zgodnie z pkt 25 ppkt 21 wytycznych lotniczych z 2014 r. pomoc operacyjna oznacza pomoc na pokrycie niedopasowania poziomu płynności do kosztów operacyjnych w formie bądź kwoty wypłaconej z góry, bądź okresowych rat na pokrycie przewidywanych kosztów operacyjnych (okresowe płatności ryczałtowe). Zgodnie z Wytycznymi lotniczymi z 2014 r., pomoc operacyjna dla istniejących portów może być uznawana za zgodną z rynkiem wewnętrznym tylko do końca okresu przejściowego, trwającego 10 lat od dnia 4 kwietnia 2014 r.12 Później pomoc operacyjna dla portów lotniczych nie będzie uznawana za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Komisja konsekwentnie uważa, że w przypadku pomocy operacyjnej dla portów lotniczych osiągnięciu celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania nie sprzyja powielanie nierentownych portów lotniczych. Pomoc operacyjna dla portu lotniczego znajdującego się na tym samym obszarze ciążenia zostanie uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że wszystkie porty lotnicze na tym samym obszarze ciążenia będą w stanie osiągnąć pełne pokrycie kosztów operacyjnych na koniec okresu przejściowego13. Jeżeli zatem pomoc operacyjna doprowadzi do zwykłego powielenia infrastruktury portu lotniczego w regionie, który jest już dobrze obsługiwany przez nieprzeciążony port lotniczy, w związku z czym nie przyczynia się ona do osiągnięcia jasno sprecyzowanego celu, będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania, zostanie ona uznana za niezgodną z rynkiem wewnętrznym14.

Analizując warunki zgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym można stwierdzić, że warunki wymienione w pkt 113 Wytycznych lotniczych z 2014 r., dla pomocy operacyjnej tj. wykazanie, że pomoc zwiększa mobilność obywateli Unii i poprawia łączność z regionami poprzez tworzenie punktów dostępu do lotów wewnątrzunijnych lub przeciwdziała zbytniemu zagęszczeniu ruchu lotniczego w głównych węzłach lotniczych Unii lub pociąga za sobą rozwój danego region, należy ocenić jako stosunkowo łatwe do wykazania. Jednakże już z pkt 114 i n. Wytycznych lotniczych z 2014 r. wynika obowiązek opracowania biznesplanu, który ma być oparty na solidnych i realnych prognozach dotyczących ruchu pasażerskiego i towarowego, który określi:

  • prawdopodobny wpływ na ruch w portach lotniczych znajdujących się na tym samym obszarze ciążenia posiadających niewykorzystaną przepustowość, ponieważ pomoc operacyjna dla portu lotniczego znajdującego się na tym samym obszarze ciążenia zostanie uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że wszystkie porty lotnicze na tym samym obszarze ciążenia będą w stanie osiągnąć pełne pokrycie kosztów operacyjnych na koniec okresu przejściowego;
  • wykaże zdolność nierentownego portu lotniczego do osiągnięcia pełnego pokrycia kosztów operacyjnych na koniec okresu przejściowego (2024 r.), jeżeli na danym obszarze ciążenia znajduje się inny port lotniczy;
  • określi precyzyjnie kwotę pomocy ex ante jako stałą kwotę obejmującą przewidywane niedopasowanie poziomu płynności do kosztów operacyjnych (określane na podstawie biznesplanu przygotowanego ex ante) w okresie przejściowym (co do zasady nie jest możliwe zwiększenie kwoty pomocy ex post), maksymalna dopuszczalna kwota pomocy dla portów lotniczych o rocznym przepływie pasażerów na poziomie nie większym niż 700 000 pasażerów wynosi 80% początkowego niedopasowania poziomu płynności do kosztów operacyjnych do 4.04.2019 r., a następnie 50% początkowego niedopasowania poziomu płynności do kosztów operacyjnych.

Możliwe jest także przyznanie pomocy na restrukturyzację w rozumieniu Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych, znajdujących się w trudnej sytuacji (Dz. Urz. UE C 249 z dnia 31.07.2014), co oznaczałoby konieczność przeprowadzenia postępowania restrukturyzacyjnego, zgodnie z postanowieniami ww. wytycznych dotyczących restrukturyzacji.

Udzielenie pomocy lotnisku wbrew tym zasadom może stanowić nielegalną pomoc publiczną. Sprzeczność z regułami TFUE może polegać zarówno na merytorycznej niezgodności z zasadami Traktatu, jak i niezgodności formalnej wynikającej z art. 108 ust. 3 TFUE, zgodnie z którym pomoc publiczna nie może co do zasady być udzielona przed wydaniem przez Komisję Europejską pozytywnej decyzji w tym zakresie. W przypadku naruszenia polegającego na braku notyfikowania pomocy, Komisja Europejska, jeszcze przed merytoryczną oceną zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym może zastosować, zgodnie z rozporządzeniem Rady (UE) 2015/1589 środki tymczasowe skierowane do zainteresowanego państwa członkowskiego. Środki tymczasowe mogą przyjąć formę nakazów informacji, nakazów zawieszenia, a nawet nakazów tymczasowej windykacji. Komisja Europejska ma także możliwość – w razie niezastosowania się do nakazu przekazania informacji – podjęcia decyzji na podstawie dostępnych informacji oraz w razie niezastosowania się do nakazów zawieszenia i windykacji – skierowania sprawy bezpośrednio do Trybunału Sprawiedliwości, zgodnie z art. 108 ust. 2 akapit drugi TFUE.

Zwrot pomocy publicznej niezgodnej z rynkiem wewnętrznym może zostać orzeczony wyłącznie przez Komisję Europejską i jedynie w stosunku do pomocy publicznej niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, po merytorycznym zbadaniu pomocy poprzez przeprowadzenie postępowania – badania wstępnego i formalnej procedury dochodzenia. Natomiast w przypadku, gdyby Komisja uznała, że przedsiębiorca otrzyma lub otrzymał niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym pomoc publiczną i wydała w tym zakresie decyzję negatywną, jest ona, na podstawie art. 16 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zobowiązana do nakazaniu państwu członkowskiemu windykacji pomocy od jej beneficjenta wraz z odsetkami. Decyzja Komisji Europejskiej o zwrocie pomocy publicznej ma rygor natychmiastowej wykonalności i nie wstrzymuje jej wykonania skarga beneficjenta do Trybunału Sprawiedliwości UE. Odsetki obliczane są przy zastosowaniu oprocentowania opartego o stopę referencyjną wyznaczaną przez Komisję Europejską i obejmują okres pomiędzy udzieleniem pomocy publicznej, a jej zwrotem przez beneficjenta. Jeśli nie wskazano inaczej w decyzji Komisji Europejskiej, stopą procentową stosowaną do celu ustalenia odsetek (tzw. stopa zwrotu) jest publikowana przez Komisję Europejską stopa bazowa obowiązująca w dniu, w którym pomoc znalazła się w dyspozycji beneficjenta powiększona o 100 punktów bazowych (stopa ta wynosi obecnie 2,85%). Jeśli od dnia, w którym przyznana bezprawnie pomoc znalazła się po raz pierwszy w dyspozycji beneficjenta, do dnia jej zwrotu upłynął więcej niż rok, stopę procentową wylicza się ponownie w rocznych przedziałach, biorąc za podstawę stopę obowiązującą w dniu jej ponownego wyliczenia. Natomiast naliczone odsetki podlegają corocznej kapitalizacji. Co do zasady decyzja Komisji Europejskiej, nakazująca zwrot pomocy powinna zostać wykonana w terminie czterech miesięcy. Komisja może powstrzymać się od nakazania windykacji pomocy wraz z odsetkami jedynie w przypadku, gdy byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa Unii Europejskiej. Istnieje także możliwość egzekwowania prawa dotyczącego pomocy publicznej przed sądami powszechnymi, bez angażowania się w sprawę Komisji Europejskiej. W przypadku stwierdzenia, że planowana lub już udzielona pomoc publiczna narusza unijne zasady jej przyznawania, przez co zagrożone lub naruszone zostały prawa określonego podmiotu (co do zasady konkurenta – a więc innych portów lotniczych, ale również innego przedsiębiorcy działającego w sektorze transportu), może on zwrócić się do sądu krajowego z żądaniem ochrony jego praw, poprzez m.in.:

  • zapobieżenie wypłacie bezprawnej pomocy;
  • nakazanie zwrotu bezprawnej pomocy;
  • nakazanie zwrotu odsetek naliczonych za okres, kiedy pomoc była bezprawna;
  • zasądzenie odszkodowania za poniesioną przez skarżącego szkodę w związku z bezprawnym udzieleniem jego konkurentom pomocy publicznej;
  • zarządzenie środków tymczasowych zapobiegających skutkom bezprawnej pomocy (np. nakaz wstrzymania wypłaty pomocy lub ulokowania wypłaconej kwoty pomocy na zablokowanym rachunku bankowym do czasu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty).

Z roszczeniami takimi może wystąpić np. konkurent beneficjenta pomocy, zaś ich podstawą jest naruszenie bezpośrednio skutecznego art. 108 ust. 3 TFUE, zgodnie z którym pomoc publiczna nie może co do zasady być udzielona przed wydaniem przez Komisję Europejską pozytywnej decyzji w tym zakresie. A zatem sąd krajowy (sąd powszechny w Polsce) nie bada, czy pomoc publiczna jest zgodna z zasadami rynku wewnętrznego, a tylko to, czy została ona udzielona z naruszeniem klauzuli zawieszającej. Dotyczy to zatem pomocy niezgodnej z prawem (nielegalnej), czyli takiej która została udzielona z naruszeniem obowiązku jej notyfikacji. Należy zauważyć, że postępowanie przed sądem krajowym może toczyć się równolegle z postępowaniem wszczętym przez Komisję Europejską, z tym, że jeżeli sąd krajowy orzekłby zwrot pomocy przed rozstrzygnięciem wydanym przez Komisję Europejską w formie decyzji o zwrocie pomocy, stwierdza ona, że zwrot nastąpił. Roszczenie konkurenta o wypłatę odszkodowania są z kolei niezależne od rozstrzygnięcia Komisji Europejskiej.

dr Włodzimierz Dzierżanowski


Bibliografia

Akty prawne i dokumenty

– Rozporządzenie Komisji (UE) 2017/1084 z dnia 14 czerwca 2017 r. zmieniające rozporządzenie (UE) nr 651/2014 w odniesieniu do pomocy na infrastrukturę portową i infrastrukturę portów lotniczych, progów powodujących obowiązek zgłoszenia pomocy na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego, pomocy na infrastrukturę sportową i wielofunkcyjną infrastrukturę rekreacyjną, a także programów regionalnej pomocy operacyjnej skierowanych do regionów najbardziej oddalonych oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 702/2014 w odniesieniu do obliczania kosztów kwalifikowalnych (Dz.Urz UE L 156 z 20.6.2017 s. 1-18).- Ustawa z dnia 3.7.2002 r. – Prawo lotnicze (Dz.U.2002 r. Nr 130 poz. 1112 ze zm).

– Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych (Dz. Urz. UE C 99 z 4.04.2014 r., s. 3.).

Orzecznictwo sądów UE

– Wyrok TSUE z dnia 18.6.1998 r. C – 35/96 – w sprawie Komisja przeciwko Włochom (Zb. Orz. 1998, str. 3851).

– Wyrok TSUE z dnia 12.9.2000 r. C – 180/98 – 184/98 w sprawach Pavlov (Zb. Orz. 2000, str. I-6451).- Wyrok TSUE z dnia 24.10.2002 r. w sprawie C-82/01 P Aeroports de Paris.

– Wyrok TSUE z dnia 3.3.2005 r. w sprawie C-172/03 Wolfgang Heiser przeciwko Finanzamt Innsbruck Zb.Orz. 2005 I-01627, pkt 36, oraz przywołane orzecznictwo.- Wyrok TSUE z dnia 19.12.2012 r. w sprawie C-288/11 P Mitteldeutsche Flughafen i Flughafen Leipzig-Halle przeciwko Komisji.

Decyzje KE

– Decyzja Komisji Europejskiej z dnia 11 lutego 2014 r (2013/C) (ex 2013/NN i ex 2012/N),- Decyzja Komisji z dnia 26 lutego 2015 r. – Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo.


Streszczenie

Wsparcie ze środków publicznych zakłóca konkurencję i w celu ochrony rynku poddane jest restrykcyjnym regułom nadzoru ze strony KE. Wsparcie takie jest dozwolone (nie stanowiąc pomocy publicznej) na wykonywanie zadań publicznych stanowiących obowiązek państwa. W przypadku portów lotniczych takie wsparcie może dotyczyć bezpieczeństwa, kontroli lotów, kontroli granicznych itp. Każde inne wsparcie ze środków publicznych, o ile zakłóca konkurencję, jest selektywne, będzie stanowiło pomoc publiczną. Pomoc dla portu lotniczego jest jednak dozwolona, gdy stanowi tzw. pomoc sektorową – w tym na infrastrukturę lotniskową, pomoc operacyjną, pomoc na restrukturyzację. Jej szczegółowe zasady określono w wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych. Pomoc udzielona z naruszeniem prawa podlega zwrotowi, a oceny naruszenia prawa i wnioski o zwrot pomocy są kompetencją KE. Z roszczeniem o uznanie pomocy za bezprawną mogą także do sądów krajowych wystąpić konkurencji przedsiębiorcy, który uzyskał niedozwoloną pomoc zyskując przewagę konkurencyjną.

Słowa kluczowe

pomoc publiczna, porty lotnicze, notyfikacja pomocy,


Summary

Public aid distorts competition and is subject to strict EC supervision rules in order to protect the market. Such support is allowed to perform public tasks that are a state responsibility. In the case of airports, such support may relate to security, flight control, border controls, etc. Any other support from public funds as long as it distorts competition, is selective, will constitute public aid. However, aid for an airport is allowed when it is sectoral aid – including financing of the airport infrastructure, operating aid (for current activity), restructuring aid. Its detailed rules are set out in the Guidelines on State aid to airports and airlines given by EC. Aid granted against law regulation have to be return and the assessment of legal violations and requests for reimbursement are the EC’s competence. A claim for the recognition of unlawful aid may also be submitted to the national courts by competition of an entrepreneur who obtained unlawful aid by gaining a competitive advantage

Key words

Public aid, airports, notification of public aid,


1 Wyrok TSUE z dnia 18.6.1998 r. C – 35/96; Wyrok TSUE z dnia 12.9.2000 r. C – 180/98 – 184/98.

2 Wyrok TSUE z dnia 24.10.2002 r. w sprawie C-82/01.

3 Wyrok TSUE z dnia 19.12.2012 r. w sprawie C-288/11.

4 Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych (Dz. Urz. UE C 99 z 4.04.2014 r., s. 3.).

5 Decyzja Komisji Europejskiej z dnia 11.2.2014 (2013/C) (ex 2013/NN i ex 2012/N).

6 Zob. m.in. Wyrok TSUE z dnia 3.3.2005 r. w sprawie C-172/03 oraz przywołane w nim orzecznictwo.

7 Ustawa z dnia 3.7.2002 r. – Prawo lotnicze (Dz.U.2002 r. Nr 130 poz. 1112 ze zm.)), m.in. art. 74 i 84.

8 We wcześniejszej decyzji (decyzja KE z dnia 2.7.2013 r. – przed wydaniem nowych Wytycznych lotniczych) uznano, iż inwestycje w budynki dla jednostki straży pożarnej, funkcjonariuszy służby celnej, pracowników ochrony portu lotniczego oraz funkcjonariuszy policji i straży granicznej i ich wyposażenie nie stanowią pomocy państwa, jest to więc pogląd nieaktualny.

9 Pkt 85 i 86 Wytycznych lotniczych z 2014 r. Zob. też Decyzja Komisji z dnia 26.02.2015 r. w sprawie SA.35388 – Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo, pkt 234.

10 Pkt 106 Wytycznych lotniczych z 2014 r. Zob. też Decyzja Komisji z dnia 26.02.2015 r. w sprawie– utworzenia portu lotniczego Gdynia-Kosakowo, pkt 238-239.

11 Decyzja Komisji z dnia 26.02.2015 r. w sprawie utworzenia portu lotniczego Gdynia-Kosakowo, pkt 238-239.

12 Pkt 112 Wytycznych lotniczych z 2014 r.

13 Pkt 131-132 Wytycznych lotniczych z 2014 r.

14 Decyzja Komisji z dnia 26.02.2015 r. w sprawie utworzenia portu lotniczego Gdynia-Kosakowo, pkt 247.


Zdjęcie: Umair Shaikh / Wikipedia